借力国务院法制办化解农村征地纠纷
信息来源: 发布时间:2016/11/24 浏览次数:1596
????????????????????? 褚中喜律师办案手记:借力国务院法制办化解农村征地纠纷

【导读提示】

前段时间看到一个段子:小伙子家里穷,娶不到媳妇,后来动了动脑子,在自己的房子墙壁上画了一个大大的 “拆”字,隔天就带着媳妇去领了证。
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其他小伙子纷纷效仿,都娶到了漂亮的媳妇。10年过去,拆迁还没动静,媳妇们动情地哭起来:“都是被这杀千刀的给骗了,当初也忘记问个日期!”
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有人羡慕他人成了拆二代,羡慕他们如此幸运,一跃成土豪,走上人生巅峰!可事实是,并没有多少人愿意自己家被拆迁。本案当事人老艾他们几,就认为,金窝银窝,不如自己的穷窝窝。
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为了自己的合法权益,他们通过法律途径为自己争取了近4年之久,最终通过国务院行政复议裁决,促使拆迁安置补偿得到解决。

【案件回放】
??? 老艾他们几个是山东某县人,黄河边上土生土长的朴实农民。原本以为自己每天就是青菜豆腐小米粥的平凡生活,怎么也没想到,有一天自己竟然会一打官司近4年。???

2010年下旬,市第二生活垃圾综合处理厂建设项目需要拆迁老艾他们几家的房屋,因为拆迁协议上的内容实在是无法让他们接受并签字。老艾他们怀疑这个工程的用地不合法,对拆迁安置补偿方案也不服,于是走上了寻找解决方法的征途。
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老艾他们赶到北京,手持一张巴巴的报纸,上面有一篇文章介绍我在大学期间到当地办理行政案件的报道。看着风尘仆仆的几位山东老乡,他们一脸的茫然和无助,让我不忍拒绝。
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看了他们提供的材料,发现建设项目是一个重点民生工程。我对他们说:“重点工程,往往涉及公共利益,应当相互理解。公共利益和个人利益发生冲突时,只要征地及房屋拆迁手续合法,要有牺牲部分利益的心理准备。”
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老艾他们听我一说,头顿时点得像小鸡啄米,看得出老艾几位不像是想利用律师恶意做“钉子户”,我也就放心了。接受委托后立即开展工作,类似案件对我而言,已是轻车熟路,并不难。但法律程序真走起来并非一帆风顺,出现了许多沟沟坎坎、磕磕碰碰。
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因该建设项目是承包给当地的一家建筑公司,暴力拆迁的手段对方怎么可能会少。恐吓、威胁、骚扰这都不算什么,先是给老艾他们几家断水断电,其次是在房屋周围深挖沟壑阻碍他们出行,甚至在房屋周围泼洒大量的粪便逼迫搬迁。
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老艾他们向城管局反映,但没人来管。我向城管局提出查处申请,城管局就动一下,你不催,还是老样子。我能理解城管局,如果查处动了真格,领导一不高兴,执法人员的饭碗可能就不保。
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所以,我只有另辟法律路径。

我首先向山东省人民政府申请信息公开,请求省政府公开建设项目的农用地转建设用地审批文件。省政府随即书面回复,称省政府于2010824日就该项目作出了“鲁政土字(20101237号”《批复》,一并寄给了我。
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文件内容显示:一、同意将该县234496平方米农用地(其中耕地2266170平方米)转为建设用地。二、要进一步落实补充耕地方案,切实提高已补充耕地的质量。三、要认真抓好征收土地方案的组织实施,确保征地补偿和农民安置工作落实到位。
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既没有人告知征地的事,也没有人让自己签名确认,自己的房屋和地咋就被省政府批准征用了呢?

随后,我代理老艾几人就该《批复》依据《行政复议法》第十四条、三十条之规定向省政府申请原级行政复议。

2011117日,省政府作出“鲁政复决字(201082号”《行政复议决定书》。该决定称:

一、根据规定,涉案土地并未涉及基本农田,不需要国务院审批。

二、县国土局向被征地4个村委会送达的《征地听证告知书》,以及4个村委会向济阳县国土局出具的《放弃听证证明》等事实表明,县国土局在征地报批前已依法履行了告知听证职责,征求了被征地村委会及村民意见。故所述的未征得申请人等村民同意的意见,无事实依据。
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三、该批复程序、内容合法。

综上,维持省政府的“政复决字(201082号”《批复》。

这种情况平时也见得多,《行政复议法》的一些规定在我看来,就是一个多此一举的环节,自己做自己的裁判官,裁判自己是否错误本身很滑稽。
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《行政复议法》将不服侵犯土地使用权的行为规定为法定复议前置,又规定对省部级的行政行为不服,应当向省部级行政机关原级复议。个人认为,这是立法时的一个重大失误,没有很好地考虑到现实情况。
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【申请国务院裁决】
??? 征地拆迁明明就没征得村民同意,却让村委会给出具了放弃听证的证明,这分明就是歪曲事实。因此,针对省政府作出的《行政复议决定书》,我代老艾几人向国务院递交了行《政复议裁决申请书》。提出了如下理由:

一、征地报批程序违法,侵害了申请人的知情权和确认权
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依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发200428号)第十四条规定,“在征地过程中,要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的,国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料……”
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可见,告知的对象仅是“被征地农民”,并不是村委会。同时,必须将对拟征土地现状的调查结果向被征地农村集体经济组织和农户告知并经其确认;有权确认的主体“被征地农村集体经济组织和农户”。
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二、省政府作出的《行政复议决定书》认定事实错误
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《行政复议决定》称“关于是否征得申请人等村民同意的问题,县国土局向被征地的4个村委会送达的《征地听证告知书》,以及4个村委会向县国土局出具的《放弃听证证明》等事实表明报批前已履行了告知听证义务,征求了被征地村委会及村民的意见”。
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该认定明显与事实不符,与法律相悖。
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《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定得非常清楚:
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拟征收土地的机构,必须将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等情况告知被征地农民。可见,告知的对象仅一个,那就是“被征地农民”。
??? 2.
必须将对拟征土地现状的调查结果向被征地农村集体经济组织和农户告知并经其确认。可见,有权确认的主体是“被征地农村集体经济组织和农户”。
??? 3.
必须将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料,缺一不可。
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显然,行政复议决定所称的“已经履行了告知和确认”是十分荒谬的!
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综上,请国务院依法撤销省政府征地批复和行政复议决定。
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与此同时,我又向县法院起诉县政府,要求撤销县政府发布的《征收土地公告》。
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县法院依据最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第(一)项的规定,裁定驳回起诉。在当时,这是预料之中的事,毕竟靠财政发工资的行政庭法官们,裁判县政府败诉,不是一件容易的事,我都能理解。
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就县法院的一审驳回起诉裁定,我向市中级法院提起上诉,很快,市中级法院作出终审裁定:

本院认为:

《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第(六)项规定:“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”
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经审查,县人民政府张贴的《土地征收公告》,只是将山东省人民政府“鲁政土字(20101237号”《批复》及其他内容进行公示。上诉人主张该公告损害其合法耕种承包地的权利,没有事实依据。

该公告并未就上诉人耕种承包地设立新的权利义务,未对当事人的权利义务产生实际影响,因此原审裁定驳回起诉并无不当,应予以维持。

综上,裁定驳回上诉,维持原裁定。

也就是说,县、市两级法院将诉讼之门关闭。

正在我郁闷之时,案情突然出现重大转机。

2012315日,国务院针对我代老艾几人提出的裁决申请,作出“国复(201259号”行政复议裁决。裁决:一、撤销山东省人民政府作出的行政复议决定。二、责令山东省人民政府依法重新作出处理决定。
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法律文书如下:
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???????????????????????? 行政复议裁决书
?????????????????????????????????????????????? 国复(201259
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申请人:艾XX6
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住所地:山东省XXXXXX
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申请人代表:艾XX
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住所地:山东省XXXXXX
???
申请人代表:艾XX
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住所地:山东省XXXXXX
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委托代理人:熊云飞,bet365体育官方投注_365体育投注世界杯足球_bet365体育投注官方app律师
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委托代理人:褚中喜,bet365体育官方投注_365体育投注世界杯足球_bet365体育投注官方app律师
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被申请人:山东省人民政府
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住所地:济南市省府前街1
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法定代表人:姜大明,省长
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申请人不服被申请人作出的《关于XX市第二生活垃圾综合处理厂(填埋场)工程项目建设用地的批复》(鲁政土字20101237号,以下简称鲁政土字20101237号批复),向被申请人申请原级行政复议,经被申请人作出鲁政复决字201082行政复议后,依照《中华人民共和国行政复议法》第十四条的规定,向本机关申请最终裁决。本机关依法受理,现已审查终结。
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本机关经审查查明,在原级行政复议过程中,原级行政复议机关对申请人不服鲁政土字20101237号批复申请行政复议一案主要事实的审查存在遗漏。
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根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定,本机关裁决如下:
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一、撤销被申请人作出的鲁政复决字201082行政复议决定。
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二、责令被申请人依法重新作出处理决定。
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本裁决为最终裁决。
????????????????????? ????????????????????????????????? ???????????????????????????????????中华人民共和国国务院(印)
?????????????????????? ? 二零一二年三月十五日

??? 国务院的行政复议裁决,在一定程度上起到了“定海神针”的作用,老艾他们有了这个“尚方宝剑”,房屋被强拆的危险得以缓解
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【艰难的谈判】
??? 一般而言,有了国务院的行政复议裁决,案件的进展会往前推动一大步,没想到,建设方却迟迟不肯作出实质合理的补偿方案。可能正是由于国务院的裁决,建设方也不敢贸然大动干戈,毕竟用地行为是否合法,悬而未决,他们心里谁都没底。
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之前,我从法院和政府两条线同时着手案件的推进。一方面,通过诉讼,要求地方政府依法履职,查处违法用地和暴力拆迁行为;另一方面,通过行政复议,借力政府上下级的监督和制衡,要求相关部门依法履职。
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就在等待当地执行国务院裁决的同时,建设项目的施工方开始轮流找老艾他们“喝茶”,说是进行“协商”和“沟通”。
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而我也免不了接到他们“特意”打来的“慰问电话”。初期,他们对我和老艾他们,还算平静,说话不算客客气气,但表面上还算过得去。对老艾几人,他们是想方设法让老艾几人在拆迁协议上签字。而对我,就是尽情地“挑拨离间+诱惑”好让我们解除委托。
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因为拆迁补偿协议内容太过于离谱,老艾他们对那些人坚决予以回绝。
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见我和老艾几人都不为之所动的态度,那些人直接撂了挑子,撕下伪装的面具终于恢复了本来面目。说实话,看着那些人之前“彬彬有礼”的态度,还真有点不习惯。这下好了,终于回到真实状态。
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对方以谈判为由,要求我派律师过去,陪同老艾他们对拆迁事宜进行商议。经过慎重的思考后,最终决定让经验丰富的外部合作律师前往当地。
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在谈判过程中,对方一直压低条件,就赔偿事宜一度咄咄逼人争论不休。在律师提议应作出合理补偿的时候,对方人员竟然抡起手边的茶杯就准备向律师头上砸!但被他们自己的人拉住。究竟是演双簧,还是真想动粗,我不得而知。
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2012年国务院下达行政复议裁决到2014年,为了就征地拆迁补偿达成一致,老艾他们一直在和对方“博弈”周旋。
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而对方后来大胆的举止,再次刷新了我对他们的认知。
??? 2014
64日晚,老艾他们其中一家因亲戚结婚外出,房屋被不明身份人员强拆,次日凌晨5点才发现。而室内家具、家电、被褥及衣物或被捣毁,或被掩埋,荡然无存!
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在得知这个情况后,我立即向济阳县公安局递交《履行法定职责申请书》要求:依法对破坏老艾家房屋的违法行为进行查处惩治,并依法追究违法行为人的法律责任。
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同时,我又向市公安局局长、省公安厅厅长,山东省人民政府法制办公室、国务院法制办公室分别递交《关于老艾家房屋被强制拆除的紧急情况反映》,请求:督促县公安局尽快对强拆房屋的违法行为进行查处惩治,依法追究违法行为人的法律责任。
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我不断和县公安局联系,坚决要求对故意拆毁房屋的施工方负责人立案侦查,以“故意毁损公私财物罪”追究刑事责任。出乎意料,县公安局还真立案了,更值得称道的是,县公安局竟然将施工单位的董事长刑事拘留。
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曾经居高临下蔑视老艾他们几人的施工单位的现场工作人员顿时像霜打了的茄子,施工方董事长夫人不断打我电话,软硬兼施。还曾一度扬言:“如果你不让县公安局把我老公放出来,就带人到北京扫平你的办公室!”
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听到此言,我觉得又好气又好笑,我又不是公检法,怎么可能我说放人就放人。俗话说“不是一家人不进一家门”,有这样任性的董事长夫人,难免董事长老公不蛮干。
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我回她道:“随便!不过别怪我没提醒你,北京的公安机关也不是吃素的,严格执法起来比你们县公安局更厉害。”
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不几天,接到一位自称从行政机关正处级退休的老同志的电话,说愿意和我及老艾他们沟通协调。为此,我又去过当地几趟,参加多次协调,气氛虽柔和,但双方都是在斗智斗勇、互探底线,安置补偿方案谈判最终取得实质性进展。施工方为老艾几人在镇上置换房屋,每家给予数额不等的现金补偿。
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签订安置补偿协议时,老艾他们出具了一份《谅解书》,请求县公安局对施工方董事长免予刑事处罚。
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不几天,老艾他们发来短信:“褚律师,对方履行了签订的安置补偿协议,我们的问题解决了,由衷感谢。”
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同时,之前的那位老处长也来电:“施工方董事长已被取保候审,放出了。你是一个真正的律师,随时欢迎你来济阳做客。”
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老艾一行人的案件,用了4年多的时间,往返20余次,终于算是结束了。老艾他们给所里送来一面“借力国务院,维权解纷争”的锦旗。
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看着老艾他们的笑容,我很欣慰。
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【办案感想】
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有时候会有人问:“褚律师,你办理拆迁征地案件有自己的一套,可否给传授经验?”每当这时候,我都双手一摊,哭笑不得回道:“我知道的你们都知道,我哪有什么秘密可言。”
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这不是虚伪的谦虚,而是事实。
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从业近20年来,即使有过这么多的业务经验,我也不敢在变幻莫测的案件事实面前说我特别懂行政法或行政诉讼。理论高度和现实层面并不是完全吻合的,而且,理论是死的,现实却是变化多端的。即使是行政法教授,在具体的诉讼实践中,可能也会有一筹莫展的时候。
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如果细究行政案件,确实是有那么一套完整的诉讼思路。就拿农村的拆迁征地案子来讲,在农村的拆迁征地中,农村用地转为建设用地,需要国务院或省级政府作出征地批复,批复的依据之一就是是否有村民的同意签字,这也是在老艾他们案子最终反败为胜最重要的原因之一。
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在现实中,部分地方村委会为了某种利益,会故意隐瞒拆迁安置价格或其他安置条件,由村委会代表全体村民在公示等法律文书上签字。而大部分村民由于对相关法律程序的不了解,所以往往会被村干部等人故意钻了空子。
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因此,在质疑征地拆迁是否合法,就要从申请信息公开开始着手。进而,不管是征地拆迁行为有批复,还是违法没有批复,都会进入各自的相应的应对程序里。
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而行政诉讼不同于民事案件和刑事案件,行政诉讼从某种程度上来讲,原被告双方主体地位是不平等的。因此,这也就要求行政诉讼对证据的要求更为严格,证据的搜集也更为复杂。
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有人会问:“一个拆迁案,顶多也就涉及开发商或者地方行政机关,为什么在诉讼中会有那么多的其他政府部门作为被告?”
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这也正是行政诉讼的特别所在。
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任何一个行政主体,都有他的上下级以及其他的权力彼此制衡机关。有时候,进行诉讼是为了督促本案的行政主体履职;有时进行诉讼,是为了收集证据;而有些时候,法律程序可使相关部门之间通过制衡来给目标单位释放传递影响,进而达到预期目的。
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就是通过这样环环相扣的全方位展开诉讼,才能将案件的范围一步步地缩小,直到接近或者达到案件的最终结果。在实践中,也叫连环诉讼或组合诉讼。
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办理征地拆迁案件,其实也不复杂,有点像程咬金的三板斧:1.申请政府信息公开;2.申请行政复议;3.提起行政诉讼。往往程序未走完,征地拆迁补偿协议就签了。
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而很多时候,一个行政案件不能仅看案件是胜诉还是败诉。行政案件大多数情况下,都不会仅仅启动一个诉讼程序。所以,在拆迁征地案件中,案件的胜诉与否并不重要,重要的是案件最终的解决结果。
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老艾送来的锦旗上是这样一句话:“借力国务院,维权解纷争。”
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没错,在行政诉讼中,最多凭仗的,就是“借力”。在被征收人和征收人进行博弈时,就需要不停地借力。借力法院、公安机关、其他行政机关、还有上级政府甚至国务院,这都是可以借力的地方。
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如果想要凭借个人,在这场博弈中取得关键性胜利,用年轻人的话说,那就“too young too simple”。

【法条链接】

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28)

第十四条:健全征地程序。在征地过程中,要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的,国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料为征地报批的必备材料。

《行政复议法》

第十四条对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决。

第三十条公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。

《刑法》

第二百七十五条:故意毁坏公私财物,数额较大或者有其他严重情节的,处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金;数额巨大或者有其他特别严重情节的,处三年以上七年以下有期徒刑。

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